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    準確把握“雙碳”目標,推動建成全國統一碳市場

    時間:2023-04-19 瀏覽量:93

    準確把握碳市場和“雙碳”目標、以及高質量發展的關系,堅持政府和市場兩手發力,按照建設統一大市場的目標和要求,推動建成全國統一碳市場。

    中國碳市場是為實現“碳達峰、碳中和”目標的重大機制創新。自2011年啟動地方碳交易試點,至2021年7月全國碳排放權交易啟動上線,中國已經成為全球覆蓋排放規模最大的碳市場。經過十余年的持續建設,中國碳市場形成了比較系統的基礎設施、初步成型的制度體系、全球最大的配額基數、一定數量的市場主體和人才儲備,具備進一步深化發展、進而具備具有全球影響的碳市場的條件。然而必須看到,中國碳市場仍處于發展的初級階段,還存在諸多短板和發展障礙。市場交易規??傮w較小,定價機制并不完善,市場功能尚未完全建立起來,還不能充分發揮優化資源配置、提升減排效率的作用,市場規模和影響力與中國在國際應對氣候變化領域的重要地位還不相稱。

    當前,市場內外有一些討論,如何看待中國碳市場的發展定位,中國應該建設一個怎么樣的碳市場,以及怎樣建設碳市場等。對這些問題的認識如果不清晰不統一,勢必將影響市場的發展方向和建設效率。今年3月中共中央、國務院出臺了《加快建設全國統一大市場的意見》(簡稱《意見》),提出建設高質量市場體系的總體要求和基本方略,這對建設統一、規范、高效的碳市場有重要指導意義。我們必須準確把握碳市場和“雙碳”目標、以及高質量發展的關系,堅持政府和市場兩手發力,按照建設統一大市場的目標和要求,推動建成全國統一碳市場。

    一、碳市場是一項重要政策工具和重大機制創新

    隨著全球應對氣候變化的迫切性和艱巨性進一步增強,碳交易的減排作用已經受到越來越多國家的重視?!疤冀灰住币约坝纱诵纬傻摹疤际袌觥笔菫閷崿F優化減排資源配置、降低減排成本而采用的市場機制,其中的“碳”是對二氧化碳(也包含其他溫室氣體)的排放權和減排量的簡稱。在嚴格控制碳排放的政策環境下,“碳”的獲取和使用直接影響排放控制企業的生產成本,也影響其產量和效益的水平。所以說,“碳”已經成為一種生產要素,碳市場是一種新的要素市場,它的建設運行與減排和發展密切相關。

    碳市場的本質是政府主導的減排政策工具。由于碳排放控制的強制性及其對經濟社會廣泛深刻的影響,必須制定一系列法規政策,以平衡經濟發展和強制減排之間的關系。在碳市場機制中,政府按照減排目標規劃,通過排放配額分配、排放核查和清繳履約等措施,實現控制和減少碳排放,同時允許排放配額和核證減排量在市場流通,以使減排行為獲得更多經濟收益。通過設定控排范圍和減排目標、確定排放配額的分配數量和分配方式等措施,政府從宏觀上影響碳市場的供需,達成兼顧減排和發展的系統性目標。因此,政策是碳市場的建立基礎,而碳市場的運行要為政策目標服務。

    碳市場是推動“碳”資源有效配置的重要機制。黨的十八屆三中全會明確提出“要使市場在資源分配中起決定性作用”。在“雙碳”的大背景下,從長期看“碳”是明顯的稀缺性資源,運用市場機制能夠提升它的配置和使用的效率。從根本上說,“碳”產生于企業的減排行為,企業只有通過減排產生配額盈余或形成減排量,才能形成真實的“凈”碳資產。企業的減排策略選擇會受到碳價影響,當其自身的減排成本高于市場上的碳價時,企業就傾向于通過市場購買而非自身減排來獲得“碳”。簡而言之,碳市場的核心功能是通過碳定價的形成和傳導來調節減排的成本或收益,影響市場主體的投資行為、交易行為等,進而引導資金技術流向,達到資源的有效配置。

    “雙碳”目標的長期性和全局性,決定了碳市場建設不能一蹴而就,需要從政府和市場兩個方面去努力,將政策性和市場性緊密結合,不斷完善政策法規體系,持續優化市場機制,加快形成公平高效的碳市場體系。

    二、建設統一碳市場是碳市場深化發展的目標

    當前,中國碳市場正在經歷從分散試點向全國性市場的轉變,處于發展的關鍵階段,市場建設任務艱巨。中央提出建設“高效規范、公平競爭、充分開放”的統一市場,這為中國碳市場明確了發展目標,必須按照統一大市場的總體要求和基本原則,結合碳市場的具體情況,統籌規劃,逐步推進,構建統一碳市場的大格局。

    1、中國碳市場尚處于發展初期

    我國碳市場目前由全國碳交易市場、8個區域碳交易市場和多個減排量交易市場組成。全國碳交易市場方面,全國市場于2021年7月16日正式上線交易且順利完成首個周期履約,累計交易量接近2億噸,成為全球最大的碳現貨二級市場之一。然而,市場整體規模小,總交易量僅僅只有洲際交易所碳交易(包括現貨和衍生品)的二十分之一;市場成交分布差異極大,近90%的交易集中在履約截止前的兩個月內;市場活躍度不高,換手率不足3%,日均交易戶數不足20家。區域碳交易市場方面,雖然各區域市場機制總體相仿,但在覆蓋范圍、配額分配、交易模式等核心要素上均存在顯著差異,市場彼此隔離,碳價格差異較大,從每噸十幾元到七八十元不等。減排量交易市場方面,除了國家核證自愿減排量(CCER)外還有多種自愿減排量產品和碳普惠產品,交易標的類型紛雜、產品未實現標準化,尚處于多類型市場自主發展的初期階段。對比歐盟市場來看,歐盟市場經過了近20年的發展,已實現多行業覆蓋,一級市場和衍生品市場發展充分,交易主體多元且比較成熟、市場調節機制比較完善,市場呈現高度金融化的特征,年交易額超過7000億歐元,碳價趨于合理。

    總體而言,我國碳市場建設十余年來,形成了以現貨二級市場為主、產品包含排放權和減排量、地方市場和全國市場并存的格局,市場體系基本成型,市場運行效果初步顯現。同時,面臨著碳交易多體系并存,碳價格不統一,交易規模較小、活躍度不高,市場運行效率較低等問題,需要進一步建設和完善市場機制。

    2、確立建設統一碳市場的發展方向

    國家發布《加快建設全國統一大市場的意見》,是立足新發展階段、服務新發展格局的大背景下建設商品要素市場的基本綱領,也為碳交易機制深化發展指明了方向。碳市場是一種新型要素市場,它的歷史相對較短,市場形態還沒有成熟。與國內其他要素市場相比,碳市場尚處于發展初期,存在更多的發展障礙和未知領域,面臨著從市場培育到實現高標準運行的跨越式發展的任務,更加需要按照統一大市場的要求去構架建設。

    《意見》指出:加快建設全國統一大市場,就是加快建立全國統一的市場制度規則,打破地方保護和市場分割,打通制約經濟循環的關鍵堵點,促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動,加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場。就碳市場建設而言,就是要以問題為導向,加快建立全國統一的制度體系,破除阻礙市場發展的各種壁壘,建設規范高效的產品服務體系,形成公平開放的市場環境,成為平穩高效、開放活躍、流動暢通的大市場。

    建設全國統一碳市場,就是打破各種封閉小市場、自我小循環,實現排放權市場和減排量市場、一級市場和二級市場、現貨市場和衍生品市場的高水平聯通,形成統一的碳定價體系,充分發揮市場在碳資源配置中的決定性作用,有效引導資金和技術在國內國際市場流動。建設全國統一碳市場,彰顯了中國負責任大國的擔當,可以更好參與全球碳資源循環,推進全球應對氣候變化合作,提升中國的影響力和話語權。

    建設全國統一碳市場,既要考慮國內要素市場存在的普遍性問題,更要針對碳市場的自身特征和具體情況,要緊緊圍繞服務企業減排、服務雙碳目標這個中心任務來確定目標和制定方案。簡而言之,統一碳市場應該具備以下的特征:

    一是具備統一完備的法律法規和制度體系。包括作為市場根本保證的國家法律法規體系,和作為市場運行基礎的統一碳排放管理體系和交易規則體系。

    二是具有平等、開放、競爭的市場環境。覆蓋行業的多樣化、市場參與主體的多元化,統一市場準入門檻,支持多樣交易需求和多元交易結構的競爭博弈,達到市場暢通、定價有效。

    三是具有多層次的市場結構和多樣化的產品體系。市場結構上同步推進一級市場和二級市場建設,交易標的上銜接配額市場與減排量市場,交易產品包含碳現貨與各類碳衍生品,在各市場維度上互聯互通、互為補充、協同發展,形成功能齊備的市場體系。

    四是具有完善的監管機制。按照碳市場的特點,建立包括行業主管和金融市場監管的市場管控體系,以及有效的市場調節保護機制。監管部門職責清晰、協作順暢,成為市場健康運行的有力保障。

    三、建設統一碳市場的關鍵問題

    全國碳市場啟動上線交易以來,各界對碳市場的建設發展提出了很多建議,同時也存在許多對市場發展得“好”與“差”、“快”與“慢”的討論。要建設統一碳市場,就必須完整準確全面理解和貫徹中央有關碳達峰碳中和的總體要求,切實把握統一大市場的基本原則,協調發揮“有為政府”和“有效市場”兩方面的作用,著力解決市場建設中存在的關鍵問題。

    1、建設統一碳市場,首先需要正確認識碳市場與“雙碳”工作的重要關系。

    一是碳市場有利于統籌減排與發展的關系。一種觀點是認為減排會影響經濟增長,所以建設碳市場要讓步于穩大盤。在“雙碳”目標的剛性約束下,碳市場是一種柔性的宏觀調控政策工具,在推進實現減排目標的同時,它能夠給予企業自主靈活的減排路徑,激勵企業綠色轉型,幫助清潔低碳的企業和項目獲得更多資金支持。碳市場是貫徹“先立后破”、支持經濟社會平穩運行的有效手段。二是碳市場有利于處理好整體與局部的關系。我國目前經濟社會發展不平衡不充分矛盾仍較為突出,地區之間、企業之間的發展質量和減排壓力存在差異。一些人認為碳市場會增加后進地區、高排放企業的負擔,放大了“不公平”,對此我們應從全面系統的角度去理解和測算碳減排成本。碳市場的定價機制所賦予的減排成本,從局部看是部分高排放企業面臨的轉型“陣痛”,但縱觀全局,卻是通過對低碳產業的激勵,將更多的資源聚集在減排效果最優領域,最終降低全社會的低碳轉型成本。三是碳市場有助于處理好長期目標和短期轉型的關系?!半p碳”是長期的經濟社會發展目標,要把長期的目標轉化成階段性行動,分步實施,有效推進。長期來說“碳”資源約束越來越緊,高排放企業要承擔較大的減排壓力和成本。通過碳市場機制,政府對企業提出階段性控排目標,碳市場主要反應階段性的資源分配需求,企業可以根據碳定價的變化趨勢來調整減排和生產,從而將長期的減排壓力分解為各階段的減排工作,統籌好轉型和發展的關系。

    2、建設統一碳市場,必須更好發揮“有為政府”的作用。

    “有為政府,有效市場”是建設統一大市場的重要工作原則。政府作為碳市場政策者和制度設計者,在市場建設發展過程中起到先導性、基礎性的作用。要不斷提高政策的統一性、規則的一致性、執行的協同性。然而,就當前來看還存在不少障礙。一是從頂層設計上,基礎性的法律法規尚未頒布,碳排放權的法律屬性尚不清晰,其確權、交易、質押、處置等關鍵環節缺乏法律支撐;碳排放控制目標路線和覆蓋范圍擴容時間表等基本政策尚未明確,對建立市場長期信心有一定影響。二是從管理機制方面,主管部門和相關部門之間管理職責需要更加明確、管理的協同性需要增強;地方碳排放控制和碳市場機制的關系還沒有理順,個別地區存在行政干預市場的情況;碳市場監管機制還不完善,政府部門對市場平臺、市場主體的監管職責、監管邊界尚需理清。三是從配套機制上,包括財稅機制、金融機制、國有資產管理等方面,尤其是碳交易適用稅制的不明確,直接影響企業參與市場的安全性、合規性。

    3、建設統一碳市場,必須著眼于建立和完善市場功能,形成“有效市場”。

    當前碳市場在市場主體、規則制度、市場結構等方面仍存在一些發展過程中的問題,“有效市場”的功能仍未形成。一是市場主體的范圍可以進一步擴大,主體功能需要加強。目前全國碳市場僅覆蓋發電行業,行業有待進一步擴容,市場才可具備因減排成本差異、交易需求差異而形成的交易動力。交易主體無論從意識上還是能力上剛剛起步,缺乏成本意識、風險意識,市場的資源配置功能弱化。二是市場機制尚未健全,市場動能未充分發揮。多層次市場和多樣化產品尚未形成,交易模式單一,作為定價基礎的一級市場和重要定價機制的衍生品市場還沒有建立,價格發現功能有待提升。市場缺少有效激勵企業參與的機制,交易主要由履約剛需驅動,導致流動性不足。投資工具和風險管理工具缺乏,無法滿足各類市場需求。三是市場分散分割,缺乏聯通和協同。由于歷史的因素,中國碳市場形成了多市場結構,缺乏有效銜接。市場分割會增加交易成本,降低市場效率,放大市場風險,使得碳產品被人為異質化,無法形成清晰的價格信號和有效的傳導機制。這種分割主要表現在:相互獨立的地方試點市場和全國市場并存,各市場之間規則制度差異明顯,控排主體基本隔離,市場價格差別較大;自愿減排市場與碳排放權市場的聯通效率不高,企業重復開戶,交易機制不統一,現貨市場和衍生品市場各自平行發展,沒有形成協同,市場功能受到削弱。如何打破地方保護和市場分割,打通制約碳資源循環的關鍵堵點,促進碳資源在全國范圍暢通流動、以致與國際市場的溝通,這是形成“有效市場”的必然要求。

    四、建設統一碳市場的路徑與措施

    碳市場的發展急不得,也慢不得。碳市場的發展更是如此,既要明確目標、堅定信心地全力推進,也要運籌帷幄、穩扎穩打地分步實施,要從政府和市場兩個方向發力。針對前述的建設目標和主要障礙,建議著力從以下幾個方面推進工作:

    1、抓緊構建和完善頂層設計,筑牢統一碳市場的基礎。

    一是加快出臺有關上位法,當前的重點是盡快頒布國務院有關碳交易的條例,從法律法規上明確企業減排和履約的強制性,確定碳排放權和減排量的法律屬性,為減排、財稅、金融、司法等領域的相關政策制定和實踐提供指引,加快形成統一碳市場的1+N政策體系。二是理順和加強碳減排和碳交易的政府管理體制,正確認識減排與發展的關系,制定碳市場的建設目標,強化部門協調,形成政策合力。進一步充實管理部門力量、提升管理能力,增強管理部門執法權威,增進各相關部門間的協同協作。三是要緊緊圍繞“雙碳”目標制定碳市場發展的路線圖,明確計劃、倒排時間,持續推進行業覆蓋的擴容安排,并有序推進由碳排放強度控制向總量控制轉變。四是完善“雙碳”考核機制,用好考核這一指揮棒,調動地方和企業減排的積極性,將碳排放控制與碳交易機制相結合,實現排放控制的精準性和科學性。五是統籌推進碳排放標準體系建設,標準體系是市場的基礎,應針對薄弱環節加快完善碳排放的核查、監測和報送機制,改進核算方法,高度重視碳數據質量。

    2、深化完善市場功能,確實發揮市場對資源配置的決定性作用。

    政府和政策對市場功能的發揮有關鍵性影響,應從制度上明確交易平臺和市場主體的職責權利,在監管框架內鼓勵市場完善功能、有序創新、自我管理,緊緊圍繞實現市場充分暢通和有效碳定價來建設市場機制。一是逐步引入碳排放配額有償分配,確定合理的有償分配比例,建立配額的一級市場。二是盡快建立政府指導下的市場調節機制,成為調節市場供需、平抑市場波動的有效手段,防止市場運行偏離政策管控的要求范圍。三是支持和引導市場創新,有序推進碳期貨及其他碳衍生品,通過逐步增加品種、小范圍試點等方式穩步發展期貨和衍生品市場,提高價格發現能力,提供風險管理工具。四是盡快允許非履約主體入市,確定入市標準,使投資性的交易需求成為市場的重要力量,支持建立流動性提供商制度。五是做好信息流通的規范化和標準化,減少市場信息壁壘。六是重視培育和發展市場主體,積極引導控排企業建立碳管理體系,提高企業參與碳市場、運用交易工具降低減排成本和管控市場風險的意愿和能力。鼓勵和支持核查機構、咨詢服務機構、碳資產投資機構等專業機構的發展,加強專業人才的培養和引進。

    3、統籌協調整體與局部、國內與國際,形成統一碳市場。

    針對國內碳市場目前的地方試點市場和全國市場、排放權市場和自愿減排市場相對獨立并行的局面,既要考慮歷史因素的合理性,又要從全局著眼,破除影響市場發展的壁壘,形成分層互補、相互促進、有機統一的碳市場。一是試點市場方面,要明確新形勢下試點市場的定位,即繼續作為支持地方雙碳工作的重要支撐,并成為市場創新探索的“試驗田”。同時,國家主管部門要為試點逐步調整并融入全國市場提供指引,支持地方平臺轉型,鼓勵建設區域碳普惠機制。二是自愿減排市場方面,要強化全國碳市場對自愿減排的促進作用,盡快重啟CCER機制,優化CCER標準,重視自愿減排的規范性,大力推進優質減排項目投資開發。發揮自愿市場對排放權市場補充延伸的作用,暢通市場間的聯系,減少市場壁壘,實現無縫銜接,提升交易效率。在當前多平臺交易的模式下,加強平臺間的協調和信息互通,引導平臺服務的差異化發展,滿足多樣的自愿減排交易需求。三是毗鄰市場鏈接方面,按國家政策要求,積極推進碳市場與綠電市場、用能權市場、傳統能源市場等其他相關市場的協調和銜接,為雙碳工作的整體全面開展提供支撐。重視碳交易與其他減排政策工具有效互補,增強市場間的耦合,避免多頭管理、重復疊加壓力,減少企業的管理復雜性和減排成本。支持研究與相關市場的價格傳導機制,探索開發跨市場產品,為降低企業生產經營風險提供支持工具。四是國際市場方面,深入研究國際碳市場、碳關稅等政策影響和相關經驗,鼓勵探索開展跨境碳交易業務,建立和完善跨境交易的管理辦法。推動國內國際自愿減排市場的規范連接,實現一定范圍內的自愿減排標準互認、市場互通。加強低碳產業的“引進來”和“走出去”,支持和參與一帶一路沿線國家和廣大發展中國家發展減排項目、建立減排市場。充分利用中國作為全球最大規模碳市場的優勢,主動參與全球減排市場的標準制定、機制建設和市場聯通,提升中國碳定價對國際減排市場的話語權,打造具有國際影響力的碳定價中心。

    結語

    碳市場不是一個單純的經濟活動,更不是一個或幾個行業的事情,作為事關“廣泛深刻的經濟社會變革”的一項重要政策工具,碳市場建設的長期性和復雜性自不待言。建設全國統一碳市場需要政府和市場雙輪驅動、協同發力,其中關鍵在于政策層面,難點在于恰當處理好發展和減排關系。市場機制是在政策的基礎之上發揮作用,政府要給市場以有效發揮功能的充足空間。

    來源:新華財經

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